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征求意見稿 關于《古生物化石保護條例實施辦法》的說明

古生物

一、起草的必要性
《古生物化石保護條例》（以下簡稱《條例》）自2011年頒布實施以來，有效規范了我國古生物化石的發掘、收藏、交易、出入境行為等行為，有力推動了古生物化石保護工作 。但是 ， 《條例》對一些管理事項的規定還有待補充細化 。主要表現在：一是古生物化石專家委員會的職責尚不明晰，需要進一步發揮專家的作用；二是申請古生物化石發掘、進出境的單位應提交的材料尚不夠明確具體，需要進一步明確當事人申請材料；三是收藏單位的收藏條件、對收藏單位的管理措施不夠明晰，需要進一步加強管理和監督檢查；四是個人收藏化石、一般保護古生物化石的交易制度未予明確 ， 需要進一步加強監管和對公民財產權益的保護；五是違反《條例》所承擔的法律責任不夠明確，需要進一步規范國土資源主管部門的行政處罰行為 。
為了更好地貫徹實施《條例》的相關規定，增強《條例》的操作性，進一步提升古生物化石保護工作的規范化水平，有必要制定《古生物化石保護條例實施辦法》（以下簡稱《實施辦法》） 。
二、起草過程
起草《實施辦法》是國土資源部2012年出臺類立法項目 。按照工作計劃安排，國土資源部地質環境司組織成立了起草小組，并研究形成初稿，后在征求地方國土資源主管部門、古生物化石科研機構、外交部、公安部、財政部、環境保護部、海關總署、工商總局、國家文物局等部門和單位的意見的基礎上，修改完善形成送審稿報送國土資源部政策法規司 。2012年7月 ， 國土資源部政策法規司會同地質環境司在甘肅省進行了調研，并召開了部分省市國土資源主管部門法規處長和地質環境處長座談會，聽取了地方意見 。根據調研和會議的有關情況，對送審稿作了進一步修改完善，形成了現在的《實施辦法》征求意見稿 。
三、起草原則
（一）堅持合法性原則，對行政許可和行政處罰進行嚴格規范
堅持在《條例》規定的權限內進行起草，嚴格遵循《條例》賦予國土資源主管部門的職責規定，不擴大管理權限；嚴格按照《行政許可法》和行政審批制度改革的要求 ， 不增設行政許可和行政許可的前置條件；嚴格貫徹《行政處罰法》的規定，不超越權限設定行政處罰 。
（二）堅持合理性原則，對相關制度進行補充和完善
在符合法律法規規定的前提下，制定合理可行的管理措施 。對古生物化石保護規劃、年度檢查和抽查、個人收藏等《條例》中未規定的事項，結合實際管理工作的需要，進行合理補充和完善 ， 全面提升古生物化石保護工作的管理水平 。
（三）堅持可操作性原則，對相關制度進行細化和明確
為更好地貫徹落實《條例》的相關規定 ， 對發掘、收藏、交易、進出境等環節當事人的申請資料、審批機關的審批程序、違反《條例》規定應承擔的法律責任等事項，進行了全面細化和明確，使古生物化石保護管理制度更加具體可行，宜于操作 。
四、《實施辦法》的主要內容
（一）關于古生物化石專家委員會
在《條例》中明確規定組織成立國家古生物化石專家委員會，并將充分發揮專家作用的要求貫穿始終，是《條例》的一項重要立法創新 ， 符合古生物化石保護和管理的特點，必須在《實施辦法》中進一步加以體現 ?！秾嵤┺k法》在《條例》基礎上作了更為系統的規定：一是梳理了國家古生物化石專家委員會的職能 。根據《條例》并吸收實踐經驗，《實施辦法》規定了國家古生物化石專家委員會承擔的9個方面工作 ， 明確了國土資源部與國家古生物化石專家委員會的關系 。二是完善了國家古生物化石專家委員會的機構設置 ?！秾嵤┺k法》規定了國家古生物化石專家委員會下設辦公室，由國土資源部管理，負責國家古生物化石專家委員會的日常工作 ?！秾嵤┺k法》還規定 ， 古生物化石資源豐富的省份可以成立省級古生物化石專家委員會 。三是將一些專業性、技術性的工作，如收藏單位的評估定級、擬定重要古生物化石產地名錄等交由國家古生物化石專家委員會承擔，強化專業指導和標準規范，避免通過行政許可等設置準入門檻；四是強調了專家的責任 ?！秾嵤┺k法》在法律責任部分專門規定了專家不依法評審、鑒定、評估時應負的法律責任 。
（二）關于古生物化石保護規劃
古生物化石保護規劃是國土資源主管部門開展古生物化石保護和管理工作的重要依據，是加強古生物化石保護和管理的重要手段 ， 需要在《實施辦法》作出補充性規定 ?！秶临Y源部關于貫徹落實〈古生物化石保護條例〉的通知》（國土資發〔2011〕210號）中強調了保護規劃編制的重要性，《省級古生物化石保護規劃編制指南》也已由國土資源部辦公廳正式印發 。《實施辦法》在總結古生物化石保護規劃編制經驗的基礎上，規定了古生物化石保護規劃編制的依據、作用以及和其他相關規劃之間的關系；明確了國家古生物化石保護規劃、省級古生物化石保護規劃、重要古生物化石集中產地保護規劃的編制主體和審批程序，有利于充分發揮規劃在古生物化石保護工作中的重要作用 。
（三）關于古生物化石發掘
《實施辦法》對于古生物化石發掘申請進行了細化和完善 。一是細化了發掘申請提交材料的具體內容 ?！秾嵤┺k法》對發掘方案、發掘標本保存方案、發掘區自然生態條件恢復方案、申請發掘單位的證明材料等申請提交材料予以一一列舉 ， 加強了發掘申請的可操作性；二是完善了發掘審批的程序 ?！秾嵤┺k法》對發掘批準機關征求地方意見的程序進行了細化，明確了具體的程序和時限 。規定了批準決定的通報事項 ， 為加強部門協作、落實共同責任奠定了基?。蝗翹逑至吮忝窀咝У姆窶砟??！稐l例》并未對發掘單位實行資質管理，而是將發掘單位的能力作為批準發掘時審查的內容之一 ?？紤]到一些主要的古生物化石科研單位的實際情況 ， 《實施辦法》依據行政許可法的有關規定，對發掘申請的程序作了靈活性處理 ， 對于一年內再次申請發掘的單位，本著減輕當事人負擔，提高行政審批效率的原則，規定“同一單位一年內再次提出發掘申請的，可以不再重復提交以上材料 。但是，應當提供發掘活動的領隊的證明材料 ?！?br /> （四）關于古生物化石收藏監督檢查
對于古生物化石收藏單位的監督檢查，《實施辦法》在兩個方面作出了進一步的細化和補充 。一是確立了古生物化石收藏單位分級管理制度 。依據《條例》關于收藏單位收藏條件的相關規定 ， 結合《國家古生物化石分級標準》，《實施辦法》將古生物化石收藏單位依據收藏條件實行分級管理，分為甲、乙、丙三個級別，并明確了各級別收藏單位應具備的人員、場所、設施等具體條件以及對應的收藏范圍 。將級別評定結果和評估結果作為國土資源主管部門加強對收藏單位管理和監督檢查的重要依據；二是規定了年度檢查和抽查制度 。明確了年度檢查和抽查的主體、檢查方式和檢查內容 ， 切實保證古生物化石收藏單位符合《條例》規定的收藏條件 。
（五）關于個人收藏和古生物化石交易
一是明確了個人收藏的古生物化石的處置方式 。對于個人收藏的古生物化石，《實施辦法》鼓勵收藏單位和個人在規定期限內到所在地省級人民政府國土資源主管部門進行登記 ， 并可以通過代為保管的方式，將收藏的重點保護古生物化石交由符合收藏條件的收藏單位進行保管 。二是完善了古生物化石交易的相關內容 ?！秾嵤┺k法》對古生物化石交易設專章予以了規定 。鑒于《條例》明確規定一般保護古生物化石交易應在縣級以上地方人民政府指定的場所進行，并授權省、自治區、直轄市人民政府制定地方政府規章規范一般保護古生物化石的交易行為，《實施辦法》明確：“縣級以上國土資源主管部門應當依據各省、自治區、直轄市人民政府的規定 ， 加強對本行政區域內一般保護古生物化石交易的監督管理 。”，有利于推動地方人民政府制定規章，加強對一般保護古生物化石的交易管理 。此外，《實施辦法》還規定收藏單位不再一般保護古生物化石時允許依法流通的處置方式 。
【征求意見稿 關于《古生物化石保護條例實施辦法》的說明】
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