洪德城戰役醞釀于元佑初年貌似平靜,實則充滿暗涌的國際形勢 。元佑年間舊黨回朝,摒棄了新黨的開邊政策,但對于如何鞏固邊防還是大費思量 。司馬光主張盡數退回熙豐時所占的城、寨、州、軍,但得不到舊黨內部的一致認同 。問題的關鍵在于沒有人敢保證西夏得回城寨之后能保持和平,反而憂慮一旦示弱,對方會變本加厲 , 又來犯邊 。結果,朝廷采用了折衷路線,保留蘭州作熙河帥府,只退還幾個城寨,看看西夏的態度,結果顯示,西夏求和的意愿不甚明顯 。事實上,西夏后族梁氏執政期間,政爭激烈,透過軍事勝利來鞏固權力的企圖,并不因宋的鍰和政策而降溫 。于是,如何設定邊防戰略又再度成為開封朝廷的重要課題 。
自1091年二月獲除環慶路戰區主帥以來 , 章楶先后上奏討論邊防戰略 。針對是年十二月降下的御前劄子,章楶對“堅壁清野”的指示作出了理論上和現實上的回應 。章楶持有一種戰略互動的觀點,反對生搬硬套 。他認為“堅壁清野”是自古御戎之策,但不可“只循一軌 , 使賊知我無通變之路,反為賊所制伏” 。他批評片面強調“堅壁清野”,而不討論如何打擊敵軍的被動防御,指出當時所謂“堅壁清野”戰略只可施于前沿堡寨,縱深二三百里內已是“居民甚密”,頻繁的清野會影響經濟活動和人民生活 。在軍事上,他批評各處將兵都“束在城寨”,自陷于被動 。他舉出1087年鎮戎軍之役為例 , 當時“十一將兵盡在城內 , 蕃眾擄掠三百里以上,如行無人之境” 。到敵軍退卻時 , “一夕而遁” , 根本無從追襲 。他又指出沿邊城寨城門的闊度只可“并行人馬”,設若一萬人的守軍要出城集隊,也要花一個上午,怎可能及時追擊?
經過細心考慮,章楶強調野戰軍的角色,提倡“大抵戰兵在外,守軍乃敢堅壁”的主張 。他計算環慶路城寨共三十多處,若西夏動員二十萬精兵,盡圍各城寨,每處便不及一萬,無足深患;若不盡圍 , 便無法阻止宋軍互相策應,進行機動戰 。他提出具體措施 , 主張一旦探知西夏入侵 , 帥府應即下令各將兵馬出城,“亦不使便當賊鋒,令逐將與使臣、蕃官分領人馬,擇利駐劄,高險遠望,即不聚一處 。賊馬追逐 , 又令引避” 。那樣,敵軍有后顧之憂,便不能從事持續的攻堅或抄掠 。西夏若敢長軀深入,則宋軍可扼其退路伏擊 。經過章楶的修訂,前沿將兵在外線威脅敵軍的角色得到明確指定 。這是當年年底洪德城戰役成功的主要關鍵 。
1092年十月十二日,西夏梁皇后大舉親征 , 沿馬嶺水(今環江)發動強大攻勢,同日,圍環州(今環縣)及其西北四十里外的烏蘭、肅遠、洪德及永和等寨 。西夏兵力的具體數字似已失載,環慶路經略司的文件多處都作“數十萬” , 失于含混 , 但西夏既然國母親征,與章楶事前估計的二十萬應不會有太大出入 。宋環慶路駐軍約五萬,扣除各城寨基本戍守部隊后,大約剩下二萬六千人左右的野戰部隊,編成七將,另外可以調發四千名下番兵 。此外,涇原路雖曾派遣援軍,但未抵戰場前西夏已退兵,沒有參與戰斗 。因此,總兵力對比之下 , 環慶路宋軍以數倍劣勢于對方 。章楶后來在戰報中亦不諱言兵力寡弱 。自環州于十二日受圍 , 章楶在十四日自慶州派遣都監張存率兵五千赴援,在十六日又再派出副都部署李浩和一支不到二萬的援兵后 , “已別無重兵相繼可遣”,“只是虛張聲勢,以示相續遣師討擊之勢”而已 。
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